秦汉治理型国家形态及其历史启示

卜宪群

《光明日报》（2025年09月08日   14版）

  习近平总书记强调：“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。”中国古代自先秦起，治理思想与治理制度实践已经出现，形成了具有中国特色的“治理”概念。这一概念将“治”与“乱”相对立，强调“治理”应当顺应事物发展规律，追求法治、廉平、教化、任贤、民本、向公、俭约及民众参与等基本治理思想。秦汉大一统国家建立后，源于先秦的“治理”思想全面转化为实践，开创奠定了中国古代治理型国家形态的基础。

秦汉国家形态类型的特点

  秦汉时期是以地主阶级占统治地位的君主专制中央集权大一统封建国家的开创与奠基时期。国家形态的本质属性由占统治地位阶级的属性决定，而占统治地位阶级的属性又受占主导地位的生产方式决定。随着秦的统一，封建地主制生产方式在全国确立，这一生产方式的根本特征就是封建地主阶级占有主要生产资料（土地）和不完全占有直接劳动者（农民），农民没有或少量拥有生产资料（土地），以租佃、佣作地主土地为主。封建地主制生产方式的主导地位决定了秦汉不可能形成领主制式的国家结构，只能是中央集权郡县制国家结构。地主制生产方式决定了地主和农民是秦汉社会两大基本对立阶级，其他社会阶层都附属于这两大阶级，秦汉国家形态的阶级属性也由此而确定，即从根本上代表了地主阶级的经济利益、政治利益和意识形态，秦汉国家是服务于地主阶级的统治机器。

  20世纪以来，大批秦汉简牍材料的发现不仅没有改变我国马克思主义史学家关于秦汉是以地主阶级占统治地位的君主专制中央集权大一统封建国家形态的基本认识，而且使我们对这一国家形态建构的历史细节还有了更加深入的了解。简牍中维护地主阶级利益、剥削压迫以农民阶级为主体的劳动人民的律令条文与制度规定，体现君主专制中央集权性质的皇帝制度、文书制度、行政制度、官僚制度，以及国家结构朝着大一统方向不断演进的过程，都确认这一历史认识的正确性。

  当然，在中国封建社会，以地主阶级占统治地位的君主专制中央集权大一统国家是常态，并不是秦汉所特有，那么如何区分秦汉国家形态与其他时期国家形态类型的特点呢？笔者以为，开创性与奠基性是一个重要标志。秦汉国家形态虽然不是突然出现的，与先秦国家形态的发展有着不可割裂的联系，但并不能因此否认秦汉国家形态的开创性与奠基性，其重要表现就是制度创建。例如：秦汉之前有了大一统的天下观，秦汉之后大一统在制度层面上变成了政治现实；秦汉之前，有了郡县名称与部分实践，秦汉之后郡县成为中央集权地方行政制度的有机组成部分；秦汉之前有了君主专制的初始形式，秦汉以后变成了以皇帝为核心的最高权力决策制度；秦汉之前有了国君之下的将相文武百官，秦汉以后变成了以三公九卿分掌中央政务事务的制度；秦汉之前有了选贤任能的思想与若干举措，秦汉以后变成了以察举为核心的选举制度；秦汉以前有了法治思想与局部实践，秦汉以后律令成为治理国家各项事务的基本制度；秦汉之前有了区域性的疆域概念与民族意识，秦汉以后变成统一的疆域界域划分与民族治理制度，统一的国家认同取代了区域政治文化认同，汉民族开始形成。

  制度是国家政体的具体表现形式，是历史发展的标识性载体，深刻反映了国家形态的内部结构与外在形式。秦汉制度就是秦汉国家内部结构与外在形式的集中体现，其开创性与奠基性是秦汉区别于其他历史时期国家形态的典型特征。秦汉以后，君主专制中央集权大一统国家基本形态没有改变，但由于社会经济发展而导致不同时期地主阶级在阶层构成、来源渠道、生产方式上出现差异，以及地主阶级与农民阶级之间的关系发生变化，国家形态的具体形式，特别是制度形态也在不断演化之中。因此，深入探讨不同朝代国家形态之间的联系与区别，仍是中国古代史研究中的重大问题。

秦汉治理型国家形态的表现

  秦汉国家形态是以地主阶级占统治地位的君主专制中央集权大一统封建国家，国家职能的总方向是实现地主阶级意志，代表地主阶级利益，这一基本认识无疑是正确的。但是，国家本质并不能完全等同于国家职能，不能说秦汉时期占统治地位的是地主阶级，国家的一切职能活动都是代表了地主阶级利益。国家职能既要从阶级属性看，也要从国家权力的公共性与社会性角度看。从社会中产生的国家既有强烈的阶级属性，也有代表社会公共权力的属性。同时，历史传承与文明底蕴对国家职能发挥也有重要影响，执政者的执政思想、执政方式、执政实践、执政能力也是国家职能发挥的重要因素。因此，判断国家职能需要从综合角度分析，不能只从阶级属性看，更不能有超越时代的非历史主义观点。秦汉君主专制中央集权国家形态不仅具有维护皇权和地主阶级整体利益的作用，也具有巩固扩展大一统国家、抵抗外族侵扰、协调阶级关系、维护社会稳定、追求理想政治方向的对内与对外职能。其民本思想与目标追求，以及郡县结构、官僚制度、文书行政等实践方式，深刻体现出秦汉具有治理型国家的突出特征。

  秦汉治理型国家特征之一，表现在历史传承与文明底蕴上。秦汉国家形态中的诸多因素是从先秦传承下来的，如先秦的天下观与秦汉的大一统就有着内在联系。秦汉大一统国家的地理空间范围，与先秦华夏文化核心区及传播影响范围有高度重合性，秦汉大一统使这些地区纳入了统一的中央集权治理范围。秦汉国家治理中的很多具体思想措施也都继承自先秦，如民本观、华夷观、德治观、礼乐观，以及郡县制度、官僚制度中的许多因素都渊源于先秦。对先秦历史的继承，体现了秦汉国家治理的连续性，对先秦历史的辩证取舍，则体现了秦汉国家治理的创新性。

  秦汉治理型国家特征之二，表现在君权与中央集权的组织运行。秦汉政体组织的基本形式是君主专制中央集权，这不是某个皇帝的主观选择，而是历史发展的结果。君主专制作为一种政体集中表现在君权的世袭性和最高决策权的掌控上，对这种政体，应当从其权力运行的方式与效率来评价。秦汉皇权无疑具有专制性，但秦汉皇权运行中的组织机制、决策机制、议政机制与诏令传达机制，特别是皇权运行的政治方向与目标，主要是围绕着国家治理而不是权力专制。中央集权作为一种政体集中表现在中央对地方的治理与权力管控上，不能简单将其视为君主专制的附属品。秦汉中央集权下的职务分工、机构设置、吏员选拔、律令制定、文书行政等制度创设，既体现出君主意志，更体现出社会发展在国家治理上的目标与手段要求。君主专制与中央集权有密切联系，但不能画等号。在秦汉历史上，加强君主权力不等于加强君主专制，加强君主专制不等于加强中央集权，加强中央集权也不能等同于加强君主专制，需要具体分析。

  秦汉治理型国家特征之三，表现在国家与社会关系的协调上。分散的地主制生产方式与不稳定的土地占有关系，决定了秦汉地主阶级与农民阶级以及其他阶层之间的关系也具有不稳定性，甚至在一定条件下可以相互转化。官民关系不等同于阶级关系，更多地主并没任官；阶级关系也不等同于官民关系，农民也可以通过察举等方式为官。除了阶级关系外，秦汉还是一个身份性社会，身份性与阶级性之间也存在着复杂关系，不仅官爵与民爵的划分不等同于阶级划分，而且身份秩序的决定有多重影响因素，如学者提出的“爵刑一体”说，反映身份性与阶级性不能简单地等同看待。因此，复杂的阶级关系与社会关系，使秦汉在处理国家与社会关系上就不能从固化的阶级身份出发，而是既要体现出阶级利益特点，也要体现出协调社会阶级关系、代表社会整体利益的特色。秦汉国家对社会对立势力的调控转化，对“乡论”与“乡举里选”的采纳引导，对乡里社会变化与基层政权建设的重视，对民众“自言”与文书行政的强调等，都显示出秦汉国家在调节处理阶级关系与社会关系上的能力。

  秦汉治理型国家特征之四，表现在边疆民族关系的处理上。秦汉的大一统以稳定的边疆和多民族的交往交流交融为前提。大多数时期，秦汉疆域的拓展以稳定内政与边境为目的，并非单纯对外征伐。在疆域拓展过程中，郡县化与因俗而治等多种治理措施并行，华夏文明获得广泛传播，更多体现了历史的进步。在多民族共处的大一统政治环境下，狭隘的夷夏之辨虽然不时出现，但“王者无外”“泽被无疆”的理念终究成为历史主流。

  秦汉治理型国家特征之五，表现在国家治理的技术手段与治理能力上。秦汉国家职能发挥所依靠的郡县制、察举制、官僚制、监察制、文书制，以及种种复杂具体的行政运作措施，很多都是在秦汉政治实践中发明创造或丰富完善起来的，并在技术运用层面上已经比较成熟，有力提升了国家治理能力。从大量的简牍材料中我们还可以看到，体现秦汉国家职能发挥的各项政令，从中央到地方，从内郡到边郡，从华夏核心区到民族地区，都能够得到几无差别的贯彻执行。秦汉的各级官吏选用，已经基本排除了血缘关系在权力分配上的作用，在政治素质、廉洁要求、业务能力上有了整齐划一的规定。

  总之，秦汉国家的内外职能虽然显示出其基本活动与活动的总方向是以维护地主阶级利益为主导，但同时又显示其是兼具多种职能的治理型国家。不能因为国家的治理属性而淡化阶级属性，也不能因为国家的阶级属性而否认其治理属性。二者的辩证统一，才是判断国家职能性质的基本方法。当然，就秦汉来说，国家治理水平的高低，决定于国家职能发挥程度的好坏与治理能力的强弱，而国家职能发挥程度的好坏与治理能力的高下，又决定于君权与中央集权在治理方向上的对错。因此，不能简单抽象地谈国家治理，必须与具体的政治环境、治理方向、治理手段、治理能力、治理水平等综合起来分析。

秦汉治理型国家形态的历史启示

  文明承载国家，国家延续文明，文明与国家的互动，使秦汉国家形态与国家治理呈现出承先启后、继往开来的重要特点。在秦汉四百多年的历史进程中，其间虽有分裂动荡、王朝易代，但国家形态的基本形式与国家治理的基本方向没有改变，治理手段、治理能力与治理水平也在不断发展之中。秦汉治理型国家形态具有深远历史影响，给予后世很多历史启示：

  一是要坚持“大一统”与“要在中央”的治理思想和措施。大一统是中国历史上国家形态的一个基本特点。我国历史上大一统的政治实体形成于秦汉时期，自秦汉王朝建立后，如何实现大一统国家的治理方式与治理目标，已是包括秦汉在内的历代王朝面临的重大问题。“事在四方，要在中央”。大一统的政治基础是“要在中央”的中央集权。秦统一后“海内为郡县，法令由一统”，历代王朝基本沿袭这种将全国划分为若干不同层级行政区划进行治理的方式。各行政区划的主要官吏由中央直接任命，一般到县一级。县以下由郡县代表中央直接管理而非自治。地方严格服从中央，按照中央统一政令执行政策，无独立的政治、经济、军事、司法权力。

  我国较早形成了以大一统中央集权郡县制为主体的国家治理模式，既有历史文化传承因素，也有当时现实需要，而根本原因是战国以降封建地主制经济发展的政治需要。这一基本政体形式因符合历史特点而延续了两千多年。维护大一统必须处理好中央与地方的关系，处理好中央与地方的关系是实现中央集权国家治理的重要任务。其中，妥善划分地方行政层级，有效分配中央与地方的权力，并对地方官员权力实施监督；妥善处理好郡县与分封的关系，避免中央与地方关系严重失衡；坚决维护中央权威，保持政令畅通，是秦汉留给后世的重要启示。维护大一统必须坚持选贤任能的政治原则，必须从制度层面确立以德才为标准的人才选拔普遍原则，排除血缘在政治权力占有上的特殊作用，促进社会流动，不断为大一统中央集权输送新鲜血液，秦汉时期的军功爵制与察举制在这方面都具有代表性。

  统一是大一统中央集权国家治理体系形成的前提。统一与分裂，是我国历史上国家治理不可回避的问题。有观点认为，分裂在某种角度上也有利于社会经济的发展，这是不正确的。我国历史上有相当长的分裂时期，期间确有个别地区经济社会文化因分裂政权的某些政策、人口流动、自然环境、地理位置等原因而有一定的发展，但这并不是主流，分裂带给国家与社会的更多是灾难。因此，无论怎样的分裂，最终还是走向统一，这是我国历史发展进程中的一个鲜明特点，也是秦汉历史的重要启示。

  二是要坚持“大一统”思想与“民惟邦本”的治理措施。没有政治清明、社会稳定、经济繁荣、民众安宁，就不能称之为大一统盛世或治世。因此，大一统思想与我国历史上民本政策措施之间也存在着密切关系。民本思想是我国封建社会国家治理的一个重要理念。这一理念继承了先秦以来的民本思想传统，认为民众是国家的根本，统治者必须高度重视民心向背，重视保护民众的基本生产与生活。尽管这一思想有一定的阶级局限性，但民本思想所宣扬的保民、重民、爱民等内容，也在一定程度上被历代统治者转化为具体措施。历史反复证明，凡是在民本问题上处理得比较好的时期，社会发展就比较平稳；凡是在这个问题上处理不好以致尖锐对立的时期，社会就会动荡，甚至导致政权的灭亡。秦汉国家在调整土地关系、平均财富分配、发展农业生产、推行重本抑末、整顿吏治腐败等方面的思想措施，都是民本思想在国家治理中的体现。

  三是要坚持“大一统”思想与社会治理措施。大一统中央集权决定了政府是社会治理的主体，但由于人口、聚落的分散及宗族血缘纽带关系的普遍存在，社会治理又呈现出政府与社会相结合的特征。秦汉社会治理也积累了丰富经验，如存问鳏寡孤独废疾贫苦者、高年者以及防灾救灾，都是秦汉政府的重要任务。兴修水利、储粮备荒、赈济、抚恤、蠲免等，都是秦汉政府经常采用的措施。“振赡匮乏，务先九族，自亲者始”，宗族间的相互救助，是秦汉国家救助的一种社会补充。又如，秦汉政府注重疏通社会舆论渠道，派出风俗使者、巡视官员或征辟邀请民间人士纳谏对话等。再如加强乡里社会建设，除国家主导乡里治理外，乡里基层组织还依靠乡里代表性人物三老、父老以及宗族力量协同治理；国家通过树立乡里道德人物、劳动典范，建立以年齿为中心的礼制秩序，选拔乡里舆论所称颂人物担任官职等多种手段，对国家力所不及的事务进行补充，在许多时期也发挥出较好的功能。

  四是要坚持“大一统”思想与德法相依治理政策。大一统中央集权国家治理需要有与之相适应的主流思想政策，德法相依就是我国封建王朝的主流思想政策。这创始于秦汉。在战国向秦演进过程中，法家思想占据绝对上风。秦王朝采用法家治理思想，并走向极端，其统治迅速灭亡。这一历史剧变，引起了汉初统治集团的集体反思。从出土文献来看，汉初虽然直接继承了秦的许多法律制度，但为政指导思想已经有重大调整，治理效果也截然不同。经贾谊、陆贾，特别是董仲舒等人的推动，德法相依的治理思想与政策登上历史舞台。德法相依思想抛弃了奴隶制时代礼、德思想中的政制内涵，吸收了其中的部分精神思想，与封建国家的政治需要相结合，形成了适应新形势要求的法治观、民本观、尚贤观、义利观、公私观和以仁义礼智信为主体的社会基本价值观，共同构成服务于封建大一统国家治理的重要思想。当然，历代国家治理虽强调“礼”和“德”，但从没放弃过法的作用。自秦汉以后的历代王朝，都制订了颇为严密细致的律令，前后相续，与礼德互为表里，在国家治理中发挥出核心作用。

  五是要坚持“大一统”思想与权力制衡原则。大一统需要强有力的中央集权和分工细致、人数众多的官僚机构与队伍。而维护大一统中央集权国家治理的有效运行，又必须建立一套防止权力腐败、渎职、滥用的制衡机制。秦汉大一统国家形成后，从思想到制度设计，都有关于权力制衡的内容。如制约君权的天人感应思想和谏官制度，中央决策中还有廷议制度，君主各项重要事务和决策的处理，呈现出一定的“集议”特色。三公之间特别是丞相与御史大夫之间有明显的制衡关系。在地方权力制衡上也有很多重大举措。秦汉以后，我国基本是单一制国家，地方权力集中于中央，主要官吏由中央任命，既职责明确，考核严格，又采取行政、军事与监察三者权力分离的制度，并以不断增加行政层级与监察力度的形式，遏止地方权重倾向。

  习近平总书记指出，一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。中国历史上自秦汉开始的大一统国家治理坚持中央集权一元化的治理主体地位，坚持要在中央、民惟邦本、社会治理、德法相依、权力制衡等并重的治理思想措施，深刻证明秦汉以后的古代国家属于治理型国家形态，具有深远历史影响与启示意义。

  （作者：卜宪群，系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中国社会科学院学部委员）