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数字营商环境法治化保障新质生产力发展

杨东


习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时强调,加快发展新质生产力,扎实推进高质量发展。新质生产力是新技术和新制度双向驱动形成的中国特色新型生产力。当前,我国在新质生产力发展方面已实现了诸多突破。以人工智能、大数据、云计算等为代表的新一代信息技术得到了广泛应用,推动了各行各业的数字化转型和智能化升级。在丰富的实践场景中,新质生产力发展往往需要市场机制的保障,并通过跨领域、跨部门的协调过程方能实现。因此,营造符合新质生产力发展需要的数字营商环境尤为重要。

在法治轨道上优化数字营商环境

习近平总书记强调,“发展新质生产力,必须进一步全面深化改革,形成与之相适应的新型生产关系”。优质营商环境特别是数字营商环境,是良好生产关系的重要体现。2020年11月,习近平主席在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上发表重要讲话,首次提出了“数字营商环境”,强调“倡导优化数字营商环境,激发市场主体活力,释放数字经济潜力,为亚太经济复苏注入新动力”。2020年施行的《优化营商环境条例》对政务信息系统整合、政务数据共享、运用数据加强监管等方面加以规定,重点关注利用数字技术优化政务服务。2024年出台的《浙江省优化营商环境条例》中,单独增设了数字赋能一章,围绕公共数据平台建设、公共数据共享开放、数据收益凭证登记等作出了专门规定,强调了数字要素市场建设的重要性,也反映了新质生产力发展对营商环境提出的新要求、新挑战。

优化数字营商环境,有利于激发市场主体活力,释放数字经济潜力,而法治在经济社会发展中始终发挥着固根本、稳预期、利长远之基本功能和重要使命。因此,应结合新质生产力的发展需求,将上述目标内化到数字营商环境建设过程中去。习近平总书记指出,法治是最好的营商环境,要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节,依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。在营商环境建设过程中,法治的保障必不可少,这一保障体现在产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等方方面面。

随着《优化营商环境条例》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》以及各地数字经济促进条例的出台,我国数字营商环境法治化建设取得了一定成绩,但仍有进步空间。一方面,数字营商环境法治化建设需完善现有法律体系。实现数字营商环境法治化,首先要有确定、稳定的法律规则,但当前的相关规范仍以政策性文件为主。立法层级整体偏低,缺乏对数据利用、产业发展全局性设计,甚至政策性文件之间也存在抵牾。在新业态、新模式下,缺乏系统性法律体系会抑制市场活力,压缩创新空间。因此,需要统一完善相关法律法规,以规范市场秩序、保护创新成果、降低交易成本、提高资源配置效率,促进新质生产力持续发展。

另一方面,数字营商环境法治化建设应符合新质生产力发展规律。在数据要素市场建设方面,目前缺乏对数据利益分配激励机制的设计,数据市场面临着数据质量不高、融合应用不强等问题。在公共数据授权运营方面,数据采集职权分散在各个部门,缺乏统一的标准和工作机制,数据获取需要层级审批以及多部门协商,导致数据时效性不足。因此,应深化数据要素市场化配置改革,优化利益分配、市场准入、公平竞争、社会信用等基础制度,完善跨区域、跨部门、跨层级的数据信息共享和互联互通机制,深化政务服务合作,优化营商环境。

数字营商环境法治化重在制度创新

习近平总书记强调:“构建全国统一大市场,深化要素市场化改革,建设高标准市场体系,营造市场化、法治化、国际化营商环境,持续优化劳动、资本、土地、资源等生产要素配置,着力提高全要素生产率。”实现数字营商环境法治化重在制度创新,需要从法律体系完善、激励机制设计、开拓创新利用等方面着力,切实促进新质生产力发展。

首先,积极推动创新实践,构建符合新质生产力发展需求的营商环境。

习近平总书记指出:“新质生产力是创新起主导作用,摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径,具有高科技、高效能、高质量特征,符合新发展理念的先进生产力质态。”新质生产力的发展需要大数据、人工智能、区块链等技术的跨界聚合,以实现根本性变革。当前,我国一些超级数字平台彼此之间割裂市场,以流量垄断方式排挤其他主体的现象并不罕见。平台对外封禁屏蔽,对内自我优待,导致中小平台必须依附于某一超级平台,致使数据市场被严重割裂,数据要素无法充分流动。我国应当加强数据垄断规制,促进平台之间数据共享、互联互通,推动我国统一大市场数据利益共治共享。当前,《反不正当竞争法(修订草案征求意见稿)》已经从市场监管总局提交到司法部,基本上吸收了专家组成员关于数据不正当竞争条款的相关建议。今后的立法过程中,还需建立体系化的数据不正当竞争的条款规则,甚至可以借鉴1993年《反不正当竞争法》立法思路,把《反垄断法》(2022修正)中没有充分吸收的数据垄断、数据竞争、市场优势地位滥用等相关条款全面吸收到《反不正当竞争法》中,充分体现反垄断和反不正当竞争监管和规制一体化原则。 

此外,针对数字营商环境中主体激励不足的问题,应探索完善收益分配制度。涉及新质生产力的新兴市场以智能化、网络化、数字化为基本特征,生产资料往往是互联互通、协同整合的。这也使得传统产权制度丧失了基础,排他性、利己性的私权制度不利于新质生产力的孕育与发展。此时,以收益凭证为载体构建营商环境,更具有正当性和相对优势。中国原创的“共票”(Coken)是数字经济背景下应运而生的全新数字化权益凭证,可作为数据要素利益分配的凭证,并激励数据要素有序流通。当前,共票数据要素利益范式已体现在《浙江省优化营商环境条例》中。应充分吸收各地实践所积累的经验,推动数据要素基础制度的构建和生态培育,为数据要素开发利用奠定坚实框架基础。

其次,审慎对待监管的“灯下黑”问题,避免“一刀切”的监管模式。

受制于理论创新供给不足和治理问题的复杂性,传统监管存在“一抓就死、一放就乱”的困境,特别是在科技最前沿的领域更为如此。应遵循“在发展中规范、在规范中发展”的原则,从建构中国自主的知识体系出发,探索中国自主的“第五科学范式”等扎根中国大地上的原创性数字经济治理理论,重塑监管机制与规则体系,依托科技治理与技术驱动实现对传统监管理念的革新。

不发展是最大的不安全,一方面要避免在监管空窗期内滋生以科技创新为外衣的违法犯罪行为,另一方面也要防止在监管空窗期之后将其一棍子打死。这种要么“放任不管”,要么“一管就死”或“一刀切”的监管方式也是一种“灯下黑”。应当大力扶持元宇宙等新兴流量入口,在数字技术支持的虚实相融世界里,积极主动地参与、主导国际数据竞争,通过流量入口对数据资源的充分供给,实现从流量入口到数据资源优势的转化。我国应加强对新兴流量入口的正面引导和灵活监管,在元宇宙治理中强调“以链治链”为主的理念,并围绕数据资源要素进行反垄断制度设计,在元宇宙数据价值分配上引入“共票”制度,构建相应的规制体系以加强制度供给。

最后,增强立法的科技维度与及时性,高效、妥善处理新兴领域监管与立法问题。

近年来,数字技术的迅猛发展极大丰富了社会实践,许多与新技术相结合的商业模式出现,孕育着新质生产力发展的契机。但与此同时,新兴领域的法律监管相对不足,缺乏稳定的规范指引,现有生产关系在一定程度上与生产力的发展不能完全适配。针对市场主体缺乏激励、畏惧政策风险等问题,应规避摇摆式监管模式,借助技术手段,建立监管沙盒,紧跟新质生产力发展需求,创造营商环境容错空间、容错机制,尤其是针对大数据、人工智能、区块链等创新领域。为此,应从学术研究、顶层设计、地方实践三个方面,持续推进新兴领域的监管和立法。

在学术研究层面,应加强产学研相结合,鼓励研究机构或高校研究团队与企业合作,结合新技术运用的实际情况,就新兴领域的业务模式、知识产权保护、法律合规问题等展开研究。例如,中国人民大学科研团队和中国移动咪咕成立了联合实验室,开展了一系列共票理论落地的实践探索,2023年11月国家版权局在成都主办的中国国际版权博览会上,发布了共票理论落地第一例(周杰伦数字人视彩号),构建了一套从版权保护到版权增值再到数据价值实现的闭环机制和体系创造。

在顶层设计层面,应进一步提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平,着眼立法全局性、系统性、前瞻性和有效性,在既有立法成果的基础上,加快推动数字技术立法,弥补现有法律规范的空缺。例如,有研究报告建议,在数字技术专门立法中体现科技伦理条款,明确科技活动应当以增进人类福祉、尊重生命权利、坚持公平公正、合理控制风险以及保持公开透明为基本伦理原则,完善科技伦理管理体制、健全科技伦理规范和标准、建立科技伦理审查和监管制度、提高科技伦理治理法治化水平。

在地方实践层面,应积极探索数字技术赋能公共服务和社会治理,大力发展新质生产力的同时,践行以人民为中心的发展思想,实现发展成果由人民共享。例如,湖南省某市着力推动区块链技术与政务服务融合,打造“区块链+政务服务”体系,通过构建“一窗受理、一链办结”服务模式,解决信息互认、平台壁垒、多头办理、数据安全等难题,实现数据全生命周期的可追溯性,保障了政务数据的安全性、完整性、真实性,有效提升了行政效能和公共服务水平。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员)